【读书摘记】金融监督管理原理：监管架构——横向与纵向维度

  ），指监管权在一个或多个机构之间的分配的方法。前面的章节描述了美国、英国、欧盟现有的监管架构现状，而这一部分则是从规范的角度来探讨监管的架构问题。本章从横向和纵向两个维度展开了对金融监督管理架构变化的讨论，强调了金融稳定目标的重要性。

  从历史上看，在2008金融危机以前，许多法域的金融监督管理组织架构反映了国内金融服务业的分散状态。这通常导致了机构模式或功能模式的监管，或两者兼而有之。因此，监管管辖权的划分绝大多数都是横向的——不同的监督管理的机构覆盖金融系统的不同部分。由于这些部分被认为在很大程度上是相互独立的，因此基本上没有必要考虑这些监督管理的机构的目标是否会相互冲突，也没有必要建立某种垂直的管辖权分配或等级制度。诚然，在多个机构之间划分监管责任，使每个机构都有机会掌握专业领域内知识技能。但机构越多，它们之间分享信息和协调活动的成本就越高。在金融体系的相互联系日益紧密、出现庞大的金融公司集团的背景下，这样一些问题更加突出。

  另一种模式是基于监管目标的体制结构，即根据监管目标分配责任。这种模式是为了应对相互关联的挑战，明确承认特定的公司和活动可能由一个以上的机构监管，但各机构的目标不同，其监管内容也不同。按照最初的设想，它被描述为“双峰”模式，有两个机构，一个负责审慎监管和金融稳定，另一个负责消费者保护。然而，目标并不固有地限制为这两者。有学者就提出了一个围绕六个目标的模式。

  尽管基于目标的模式被一些司法管辖区，包括澳大利亚和荷兰所采用，但最初却被一个更激进的新模式所取代，即所谓的统一或综合模式，即由一个单一的“大型机构”负责所有金融部门和目标。支持者认为，这不仅应对了金融关联带来的挑战，而且避免了双峰模式所需的监督费用的重复。这一模式被英国、德国、日本、爱尔兰、冰岛等其他一些国家和地区采用。

  作者讨论了危机前美国复杂的多头监督管理体系和英国以FSA进行的统一监督管理体系的利弊，并论述了欧洲的欧盟与成员国之间的监管协调带来的问题。在危机前，大西洋两岸的监督管理的机构都没有采取协调的方法来监测潜在的系统性风险的积累。从美国和英国来看，无论哪种监管架构都没能避免危机的爆发。从这一共同的失败中可能得到的一个潜在教训是，监督管理的机构之间的责任分配本身只是金融稳定的第二层次问题。一种解释是，这种“监管架构洗牌”只是政治家们希望被认为“有所作为”，以应对金融危机后民粹主义在金融监督管理的抬头。另一方面，也有人为双峰监督管理模式辩护，认为这种模式可以缓解机构监管、功能监管和统一监管中的不足之处。

  作者认为这些观点都有一定的道理。确实每一种模式都没能有很大成效避免危机，这让人很难说哪种模式更好。但是，基于目标的监督管理模式在危机后得到了新的发展，得出一个启示：应在监管的目标职能中第一先考虑一种特定目标：金融稳定。实现这一目标的最好办法是指定一个负责维护这一目标的独特机构。宏观审慎监督的想法在危机前的任何监管制度中都没有体现；然而，它是一种潜在的处理方法，正是针对这些制度的失败之处。这一想法与之前所讨论的方法的不同之处在于，它强调纵向或分级的责任分工，而不是横向分配。

  宏观审慎监管的性质意味着，宏观审慎监督管理的机构的任务不是简单地在横向职权分配范围内实施某一特定目标。相反，最好是把它看成是一个处在其他监督管理的机构之上的顶点位置的机构。由于用于控制宏观审慎风险的措施是一般性的，宏观审慎监督管理的机构需要能够对金融业中的任何受监管公司施加影响和控制。但是要使它与每一个市场参与主体都建立直接的监管联系，负担过重，因此它一定要通过其他机构建立的关系和现有框架来实施其控制措施。此外，别的金融监管机构追求自身监管目标的努力，有时可能会与宏观审慎监督管理的机构所认为的从系统角度维护稳定需要的内容发生冲突。因此，宏观审慎监督管理的机构应该有权向其他机构就其规则或政策发出指示或建议，以确保金融稳定。也就是说，应该把宏观审慎监督管理的机构看成是更高级别的监督管理的机构。

  宏观审慎监管机构对信息和资历的需要，意味着既是最后贷款人，又是货币政策制定者的中央银行可能很适合履行这一职能。虽然在美国和欧盟，其他机构——金融稳定委员会（FSOC）和欧洲证券交易委员会（ESRB）——正式负责宏观审慎协调，但真实的情况很可能是中央银行在每种情况下都是实际推动议程的组织。后面的章节还将提到，这种将权力集中于中央银行的做法有利于国际间监管的协调。

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